機(jī)耕道建設(shè)的困境與出路

農(nóng)業(yè)的根本出路在于機(jī)械化，農(nóng)業(yè)機(jī)械的根本出路在于機(jī)耕道。加快機(jī)耕道建設(shè)，暢通田間道路，對(duì)于提升陜西省農(nóng)機(jī)化發(fā)展水平，助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展具有重大意義。近期，我們對(duì)全省機(jī)耕道建設(shè)情況進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查，部分地區(qū)特別是丘陵山區(qū)“有機(jī)無路”現(xiàn)象仍是制約陜西省農(nóng)機(jī)化水平提升的一大瓶頸。如何暢通農(nóng)機(jī)進(jìn)地的“最先一公里”，走出機(jī)耕道建設(shè)之困，是陜西省“十三五”農(nóng)機(jī)化事業(yè)發(fā)展亟需解決的一項(xiàng)重大課題。

現(xiàn)狀
機(jī)耕道，顧名思義農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)地作業(yè)的通道，通常是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下可供機(jī)動(dòng)車輛和農(nóng)業(yè)機(jī)械通行的農(nóng)村道路，主要包括鄉(xiāng)村道路（村村通）、村組道路和田間道路三個(gè)部分。

陜西省土地總面積30847萬畝，山地占36%，高原、丘陵占45%，平原占19%。常用耕地面積4305萬畝，主要農(nóng)作物每年播種面積大約6200萬畝。全省現(xiàn)有機(jī)耕道路252400公里，平均每畝耕地占有機(jī)耕道5.9米�！笆�一五”以來，陜西省以鄉(xiāng)村道路為主要內(nèi)容的機(jī)耕道建設(shè)取得了巨大成就，暢通了鄉(xiāng)村連接外界的經(jīng)濟(jì)命脈，極大地方便了群眾生產(chǎn)、生活，推動(dòng)了農(nóng)機(jī)化事業(yè)發(fā)展。2015年，全省機(jī)耕面積2850萬畝、機(jī)播面積2700萬畝、機(jī)收面積2390萬畝，預(yù)計(jì)主要農(nóng)作物綜合機(jī)械化水平可達(dá)61 %，其中，小麥耕種收綜合水平91%，玉米耕種收綜合水平76.5%。陜西省機(jī)耕道路建設(shè)主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

1、建設(shè)布局網(wǎng)絡(luò)化。陜西省以普通國道、省道為主干，以縣、鄉(xiāng)級(jí)道路為支干，以通村路、村組路、田間道路為支線四通八達(dá)的機(jī)耕道路網(wǎng)絡(luò)已基本建成。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省建成國家級(jí)普通道路3933公里，省級(jí)普通道路5318公里，縣級(jí)道路17591公里，鄉(xiāng)級(jí)道路23973公里，通村道路109619公里，通組路85335公里，田間道路57522公里，連通了14個(gè)市（區(qū)）、104個(gè)縣（區(qū)）、1420個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處，方便了2455萬群眾出行，承載了420多萬臺(tái)農(nóng)業(yè)機(jī)械運(yùn)行，每年運(yùn)送大約2900萬噸的農(nóng)產(chǎn)品走出田間地頭，走進(jìn)市場。

2、投資方式多樣化。陜西省交通、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)、煙草等部門依托通達(dá)工程、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、秸稈綜合利用、現(xiàn)代煙草基地等項(xiàng)目，對(duì)機(jī)耕道進(jìn)行了拓寬、硬化、修繕�！笆�一五”以來，交通、農(nóng)機(jī)、煙草等部門修建機(jī)耕道路113087公里，其中省交通廳實(shí)施的村村通工程，水泥硬化通村路109619公里；省煙草公司投資34334.2萬元，在全省8個(gè)市34個(gè)煙葉主產(chǎn)縣修建煙田道路2896.9公里，受益耕地面積106.2萬畝；省農(nóng)機(jī)局保護(hù)性耕作項(xiàng)目投資601.7萬元，組織修繕田間道路571.9公里。農(nóng)業(yè)、發(fā)改、扶貧、土地、水利等部門通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地復(fù)墾整理項(xiàng)目、水利水保、扶貧開發(fā)等項(xiàng)目資金，對(duì)項(xiàng)目區(qū)機(jī)耕道路進(jìn)行修繕，提高了農(nóng)業(yè)機(jī)械通行質(zhì)量，改善了耕作條件，方便了群眾生產(chǎn)生活。

3、管理主體明晰化。通過多年的實(shí)踐探索，“誰受益、誰管護(hù)”已成為陜西省機(jī)耕道養(yǎng)護(hù)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。不論是“群眾做基礎(chǔ)、政府打面子”的鄉(xiāng)村通道路建設(shè)，還是實(shí)行“交鑰匙”工程的煙田道路建設(shè)，都在工程竣工驗(yàn)收后，交由村、組負(fù)責(zé)日常養(yǎng)護(hù)，取得了較好效果。其它比如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、土地復(fù)墾整理、水利水保、扶貧開發(fā)等項(xiàng)目中有關(guān)村莊道路、田間道路建設(shè)，逐步明確村、組管護(hù)的責(zé)任主體，改變了有人建無人管的現(xiàn)狀。
困境

陜西省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)由人畜力為主的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式向機(jī)械化生產(chǎn)為主導(dǎo)的現(xiàn)代生產(chǎn)方式歷史性跨越過程中，現(xiàn)有機(jī)耕道發(fā)揮了重要的保障、支撐作用。但總的來看，全省機(jī)耕道建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，田間道路建設(shè)尤為突出，大多地區(qū)晴通雨阻，特別是丘陵山區(qū)作業(yè)機(jī)械上不了坡、下不了地，農(nóng)副產(chǎn)品不能及時(shí)運(yùn)不出，影響了農(nóng)機(jī)的有效使用和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，面對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械智能化、土地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大化，農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)化的新趨勢，機(jī)耕道已遠(yuǎn)不能承載農(nóng)民群眾對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械的新需求和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新需要，主要面臨三大困境。

1、通暢難。機(jī)耕道三大組成部分中通村路是鄉(xiāng)村公路的延伸，連接著千家萬戶，與群眾的生活密切相關(guān)，政府和群眾較為重視，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較高，通達(dá)率達(dá)到90%以上。通組路與群眾生活出行關(guān)聯(lián)度大，大部分已沙石硬化。田間道路連接田間地頭，沿河邊地埂崖畔而建，易受水毀、人為侵占，使原本上世紀(jì)七八十年代修建的供架子車和小型機(jī)械通行的生產(chǎn)路變成羊腸路、斷頭路、節(jié)節(jié)路，不便農(nóng)機(jī)轉(zhuǎn)場耕作，不便農(nóng)產(chǎn)品及時(shí)運(yùn)出，增加了農(nóng)機(jī)田間作業(yè)的有效利用時(shí)間，加大了農(nóng)機(jī)磨損，農(nóng)機(jī)不安全事故頻發(fā)。2015年，省內(nèi)農(nóng)機(jī)事故共計(jì)1194起，其中在田間道路發(fā)生事故202起，占到了總事故的17%。田間道路已建57522公里，還需修建41253公里，按砂石路每公里最低標(biāo)準(zhǔn)10萬元計(jì)算，實(shí)現(xiàn)“田田通”需412530萬元，建設(shè)投資大，養(yǎng)護(hù)成本高。目前，從中央到地方財(cái)政沒有專項(xiàng)田間道路建設(shè)資金，村組一級(jí)建設(shè)無資金，農(nóng)戶三家四靠無人管，田間道路暢通難。

2、保障難。目前，除通村路外，通組路和田間路建設(shè)沒有明確歸口管理部門，也沒有明確歸口建設(shè)部門，建設(shè)主體不明確。已建和在建的通組路、田間路沒有統(tǒng)一規(guī)劃，沒有統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，僅側(cè)重于方便人畜出行和小型機(jī)耕作業(yè)，路基設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一、路面質(zhì)量參差不齊、路橋涵閘不配套，不標(biāo)準(zhǔn)，不規(guī)范，機(jī)耕道路的寬度、彎度、坡度、路面的平整度，溝、橋的設(shè)置等不符合道路建設(shè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械安全行走的要求，易受洪水、塌方等自然災(zāi)害損毀，影響農(nóng)機(jī)通行。依托項(xiàng)目新修的路段隨意性較大，部分路段無效建設(shè)、重復(fù)建設(shè)。

3、管護(hù)難。陜西省機(jī)耕道缺乏統(tǒng)一管理和維護(hù)機(jī)制，已建田間道路損毀極為嚴(yán)重。主要原因一是村組沒有健全完備的養(yǎng)護(hù)制度，村組群眾“平時(shí)不燒香，臨時(shí)抱佛腳”，啥時(shí)用時(shí)啥時(shí)修，年年維修年年壞。二是路面平整，通透水路，清淤除障，填溝架橋等工程需要大量人力和物資，沒有專門的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。
出路

農(nóng)業(yè)機(jī)械化一靠農(nóng)機(jī)裝備，二靠基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平主要取決于農(nóng)機(jī)擁有量和機(jī)械化作業(yè)率兩大因素。從農(nóng)機(jī)裝備看，陜西省農(nóng)機(jī)數(shù)量趨于飽和，現(xiàn)在使用的農(nóng)業(yè)機(jī)械質(zhì)量上基本成熟定型，可以說，農(nóng)機(jī)擁有量和技術(shù)進(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平貢獻(xiàn)率接近峰值。從機(jī)械作業(yè)率看，陜西省約占80%的山地、高原、丘陵地區(qū)耕地面積大，機(jī)耕道不暢，生產(chǎn)條件差，機(jī)械化作業(yè)率偏低，機(jī)械作業(yè)率提升空間巨大。農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的高度取決于田間道路的長度和寬度。暢通農(nóng)機(jī)進(jìn)地和農(nóng)產(chǎn)品出地的“最先一公里”，加快提升陜西省農(nóng)機(jī)化水平，必須改變重農(nóng)村生活條件改善而忽視生產(chǎn)條件優(yōu)化、重農(nóng)機(jī)裝備增加而忽視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“兩重兩輕”現(xiàn)狀，做到“五個(gè)一”是加強(qiáng)田間道路建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村道路“田田通”的根本之路。

明確一個(gè)主體。機(jī)耕路建設(shè)不僅解決農(nóng)機(jī)田間運(yùn)行的問題，而且還關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸、糧食生產(chǎn)、農(nóng)民出行等一系列農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活的重大問題�！掇r(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施加強(qiáng)農(nóng)村機(jī)耕道路等農(nóng)業(yè)機(jī)械化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化創(chuàng)造條件”。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》也明確提出把機(jī)耕道路作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)內(nèi)容之一。明確各級(jí)政府的主體責(zé)任，把田間道路建設(shè)作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)新農(nóng)村的一項(xiàng)重要內(nèi)容納入重要議事日程，建立由政府牽頭，農(nóng)機(jī)、財(cái)政、發(fā)改、交通、國土、規(guī)劃、林業(yè)、水利等部門緊密配合的工作機(jī)制，

做好一個(gè)規(guī)劃。農(nóng)村機(jī)耕道是鄉(xiāng)村道路的延伸。按照“統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施”的原則，將農(nóng)田機(jī)耕道建設(shè)納入全省十三五建設(shè)規(guī)劃，納入限于鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃，由農(nóng)業(yè)、水利、交通和農(nóng)機(jī)部門組織專業(yè)技術(shù)人員，做好機(jī)耕道建設(shè)調(diào)查摸底和詳細(xì)規(guī)劃。

制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。推廣高效農(nóng)具提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率離不開寬闊平坦的機(jī)耕道。借鑒通村水泥路和煙田道路建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，制定陜西省《機(jī)耕道建設(shè)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)》，明確道路標(biāo)準(zhǔn)、路基、路面、橋涵渠技術(shù)要求。無論是土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村公路建設(shè)、扶貧開發(fā)，還是水利建設(shè)、生態(tài)環(huán)境綜合治理等有關(guān)項(xiàng)目，涉及機(jī)耕道路建設(shè)都應(yīng)按此規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行。

加大一個(gè)投入。機(jī)耕道是連接外界的經(jīng)濟(jì)命脈通道，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)村脫貧致富的生命線，是確保耕地紅線和糧食安全的安全線，是確保農(nóng)產(chǎn)品及時(shí)供應(yīng)的保障線。各級(jí)政府應(yīng)明確機(jī)耕道路建設(shè)的基礎(chǔ)性和公益性，摒棄以往省級(jí)投一點(diǎn)、地方出一點(diǎn)、群眾拿一點(diǎn)的“三點(diǎn)式”做法，加各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村機(jī)耕道建設(shè)的投入，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。一是按照《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》要求，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機(jī)制，把機(jī)耕道建設(shè)作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容優(yōu)先保障，省財(cái)政每年列支機(jī)耕道路建設(shè)專項(xiàng)資金，主要用于丘陵山區(qū)田間道路建設(shè)。二是省財(cái)政整合新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金、測土配方施肥資金、大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造投資、新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃投資等，統(tǒng)籌使用資金，共同做好機(jī)耕道建設(shè)和維護(hù)工作。三是每年從中央農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金中劃撥部分機(jī)耕道建設(shè)專項(xiàng)資金，用田間道路建設(shè)，發(fā)揮好財(cái)政支農(nóng)政策的主導(dǎo)作用。

健全一個(gè)機(jī)制。機(jī)耕道“三分在建、七分在管”。健全機(jī)耕道管理養(yǎng)護(hù)制度，把機(jī)耕道養(yǎng)護(hù)管理納入鄉(xiāng)村公路管護(hù)之中，與鄉(xiāng)村公路管理一同納入當(dāng)?shù)卣�府目�?biāo)管理工作中，實(shí)行縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、村與村民小組層層簽訂養(yǎng)護(hù)管理責(zé)任書和管護(hù)合同，從根本上解決機(jī)耕道無人管、無錢養(yǎng)的問題。一是以村(組)為單位，分段養(yǎng)護(hù)，搞好一年一度的夏修和冬修，做到“誰損毀、誰修補(bǔ)”，隨損壞隨修補(bǔ)；二是每個(gè)組確定1～2名機(jī)耕道養(yǎng)護(hù)公益崗位，落實(shí)養(yǎng)護(hù)責(zé)任和待遇，做到長年管護(hù)，延長使用年限。

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